Artículo de Opinión de Manuel González Navarro
El sistema constitucional de financiación de las Comunidades Autónomas es complejo y diverso. La CE de 1978 instauró un modelo descentralizado territorial en el que cada Comunidad Autónoma tiene sus competencias distintas de las demás y con un sistema de financiación que se basa en tres principios esenciales: el de autonomía financiera, solidaridad y coordinación territorial (art. 156 CE).
El acuerdo entre ERC y PSOE sobre una financiación singular de Cataluña y su encaje en el marco constitucional ha generado una fuerte polémica en los últimos meses.
El debate sobre el sistema de financiación de las CC. AA. siempre ha estado en el candelero de la vida política nacional por la insuficiencia de los recursos que este proporciona para financiar las competencias autonómicas, lo que se ha combinado en ocasiones con la tesis de que existe un desequilibrio vertical en el reparto de los recursos públicos a favor del Estado. Mientras tanto, las aspiraciones del nacionalismo sobre alcanzar el soberanismo fiscal en Cataluña no son nada nuevo bajo el sol. Lo que ahora resulta relevante es que la propuesta se presenta en un contexto político muy polarizado y en el que el Gobierno del Estado hace de la necesidad virtud jugando cada día en el alambre para conseguir el necesario apoyo de sus socios de gobierno y parlamentarios para poder gobernar.
La propuesta de una «singularidad fiscal catalana» ya se venía advirtiendo al menos desde que se aprobó la ley de reforma del Estatut de 2006 y sobre la base del denominado «déficit fiscal de Cataluña», y mucho antes que el Sr. Puigdemont se convirtiese al independentismo. Lo que ha variado es el contexto político actual, esa necesidad de buscar una solución viable al denominado «conflicto político catalán», a través de una negociación bilateral con el Estado. Aquí los nacionalistas han hecho valer sus votos en el Parlamento nacional y autonómico abandonando su rumbo inicial de un modelo de inspiración federalista por la defensa de una Hacienda Pública propia como base fundamental de sus futuras aspiraciones de independencia política.
El acuerdo ERC-PSOE se ha bautizado con el epíteto de «singularidad fiscal catalana» pero más bien parece una pseudocopia del concierto económico vasco con el que ofrece muchas similitudes y algunas notables diferencias como son que Cataluña no tiene capacidad para determinar los servicios que presta el Estado, ni existe un cupo fijo y que la aportación catalana al fondo de solidaridad a distribuir a otras Comunidades exige que estas mantengan un esfuerzo fiscal similar al catalán. Por todo ello, parece que nos encontramos ante un pacto fiscal poco detallado y parecido al que propuso el señor Artur Mas al señor Rajoy y que fue directo al cajón del olvido.
Este acuerdo ERC-PSOE consiste en que Cataluña asuma la recaudación, liquidación e inspección del 100% de los tributos que generan los catalanes con un enorme incremento de su capacidad normativa y después de hacer dos transferencias al Estado como contraprestación; una por los servicios que presta de su competencia y no transferidos y otra para contribuir a la solidaridad y equidad interterritorial. La aportación a los gastos del Estado se establece a través de un porcentaje de la participación de los tributos mientras que en el segundo caso la aportación debe ser explícita y transparente a un fondo de reequilibrio territorial y estaría limitada por el llamado principio de ordinalidad. Es decir, para entendernos, que si Cataluña es la segunda por ejemplo en aportar debe ser la segunda también en recibir recursos. Todo ello, por supuesto, gestionado por una agencia tributaria catalana propia y fruto de negociaciones en una relación de bilateralidad entre Cataluña y el Estado español.
Y llegados a este punto, hay que preguntarse si todo esto es constitucional, o si este preacuerdo, que en la práctica supone que Cataluña abandone el régimen común de financiación. tiene algún encaje jurídico sin poner en entredicho principios básicos constitucionales en materia financiera, o si por el contrario, no es más que humo en el agua, vista la actual composición parlamentaria del Congreso y del Senado, y su único objetivo era obtener réditos políticos inmediatos como ha sido la investidura del Presidente Illa en Cataluña. De ser así, este preacuerdo acabará diluyéndose en una negociación colectiva de un nuevo sistema de financiación autonómica en el que los nacionalistas catalanes pretenderán hacer valer la fuerza política de sus votos en el Parlamento antes de que la Sra. Montero llegue con el carrito de las rebajas. Los resultados recientemente pactados en el 41 Congreso Federal del PSOE en materia de financiación territorial que ya habla en plural de “singularidades” y de conseguir un sistema justo y equitativo y contrario al dumping fiscal ya nos anuncian el camino de las rebajas de enero en materia de soberanismo fiscal.
Para tratar de dar una respuesta a este dilema jurídico, hay que partir de la idea que la CE solo reconoce singularidad fiscal al País Vasco y Navarra(disposición adicional 1ª) sobre la base de los derechos históricos de los territorios forales y a Canarias por su insularidad (disposición adicional 3ª). Fuera de ahí, es lógico deducir que Cataluña se integra en el régimen común de financiación junto al resto de las CC.AA.(con ciertas especialidades en su aplicación para las ciudades de Ceuta y Melilla), y no existe en principio base constitucional alguna para una posible «singularidad fiscal catalana». Esta propuesta además situaría a Cataluña fuera del régimen común vulnerando los arts. 133 , 149 y 157 de nuestra Carta Magna que otorga al Estado la potestad originaria exclusiva para establecer tributos, el marco general del sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las CC. AA.
Por otra parte, la CE establece en su art 138.2 y 139,1 los límites a cualquier «singularidad fiscal» en las CC. AA., o sea la prohibición de privilegios económicos y sociales y la garantía de igualdad de los derechos y deberes de los ciudadanos en cualquier territorio del Estado. Si atendemos al bloque de constitucionalidad, tampoco el Estatuto de Autonomía de Cataluña, muy mermado tras la sentencia del TC del 2010, contempla un modelo definido de financiación «singular» sino simplemente su actualización y la posible creación de un consorcio para «la gestión tributaria entre el Estado y la Generalitat». Es más, el TC en su doctrina es taxativo sobre la prohibición de establecer modelos de financiación a través de los Estatutos y al margen de la LOFCA. Entonces, ¿cómo podemos encajar este modelo en nuestro Ordenamiento Jurídico?
Probablemente debamos partir de la idea de que en las Constituciones rígidas como la española se puede variar el significado de los preceptos constitucionales sin modificar el texto inicial a través de una interpretación extensiva de las leyes que conforman el bloque de constitucionalidad.
Y digo esto, porque en realidad nuestra Constitución no establece el modelo de régimen común como un modelo predeterminado, único e igual para todas las Comunidades autónomas, sino que deriva al legislador el desarrollo de un sistema de financiación que sea justo, equitativo y solidario (art 138 CE), y por lo tanto, es la voluntad del Parlamento la que puede hacer compatible el sistema común con un trato «singular» para Cataluña. Para ello se necesitará la modificación de la LOFCA (que requiere mayoría absoluta del Congreso al ser una ley orgánica), de la ley reguladora del sistema de financiación del 2009 y de la ley del régimen de cesión de tributos a Cataluña del 2010, y que ese cambio no vaya en detrimento del resto de entes territoriales. Desde el punto de vista constitucional las peculiaridades o singularidades que se añadan al sistema de financiación en favor de Cataluña deben ser compatibles con los principios constitucionales de igualdad y solidaridad interterritorial o sea que el sistema resultante no pueda generar desequilibrios económicos en las otras Comunidades o que todos los demás puedan tener también acceso a una «financiación singular» de acuerdo a su actual situación de infrafinanciación. Es lógico pensar que si uno piensa aportar menos a la caja común y se baja del barco, el Estado dispone de menos recursos a repartir entre los demás que se quedan, y entonces solo hay dos soluciones o subir impuestos o disminuir el gasto estatal en esos territorios.
La repercusión que estas ampliables peticiones de «financiación singular» podrían tener en el conjunto de los recursos del Estado, o la mayor o menor eficiencia resultante de la Hacienda Pública requieren un análisis más técnico que escapan al objetivo de este artículo. Lo que sí es evidente es que el Estado podría orientar su legislación hacia un sistema federal y competitivo en el que cada Comunidad Autónoma decida sobre sus impuestos y después aportara su parte a la caja común. El límite estará siempre en el principio de igualdad del art 14 y en el art 158 de nuestra Carta Magna que indica que el Estado debe garantizar siempre el cumplimiento de un nivel mínimo de prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Por tanto, cualquier modelo de financiación «singular» debe ser compatible con la compensación adecuada a las comunidades más infradotadas, como por ejemplo la Comunidad Valenciana. Es cuestión de voluntad política, y esta se ha de desarrollar en el marco de una negociación colectiva. Aquí todos somos ciudadanos y todos pagamos nuestros impuestos, o es que la infrafinanciación crónica de los valencianos no es también una «singularidad» en sí misma que llevamos arrastrando desde hace demasiado tiempo. Pues en ese caso, si abrimos el melón de la financiación que nos llamen a todos a la mesa.